Szwajcarska demokracja bezpośrednia - referendum

Najważniejszym instrumentem pośród instytucji demokracji bezpośredniej w szwajcarskim federalizmie jest referendum. Samo pojęcie referendum, możemy zdefiniować, jako najczęściej występującą formę demokracji bezpośredniej, dopuszczającą pełnoprawnych obywateli do podejmowania wiążących wyborów. Historycznie, wywodzi się ono z okresu starożytności, demokracji ateńskiej, w której to obywatele, jako zgromadzenie ludowe, umiejscowieni w konkretnej lokacji, podejmowali wiążące decyzje. W późniejszych latach, nastąpiła ewolucja, która wytworzyła mechanizm głosowania z różnych miejsc, których wyniki były łącznie sumowane. Jest to bazowy element funkcjonowania procesu referendum. Późniejszy rozwój następuje, w wyniki działalności naukowej Jana Jakub Rousseau, który zdefiniował idee referendum, po przez pryzmat pojęć „zwierzchnictwa ludu” oraz „woli powszechnej”. Jednakże największe zasługi w kreowaniu praktycznej formy referendum miały, gminy Konfederacji Szwajcarskiej. Po przez swój reżim demokratyczny, organizując się później w kantony, doprowadziły ostatecznie do prawnego usankcjonowania instrumentu referendum w każdej wprowadzanej konstytucji. Samo referendum można podzielić na wiele rodzajów. Jednym z czynników klasyfikujących, jest obligatoryjność referendum, czyli posiadające formę obowiązkową. Jeżeli tak nie jest, to jest to przypadek referendum fakultatywnego, innymi słowy dobrowolnego. Kolejnym rozróżnieniem, jest zasięg terytorialny danego referendum. Może być on, na przykład ogólnokrajowe lub sprecyzowane do konkretnego regionu, gdzie występuje w formie lokalnej. Innym czynnikiem jest moc prawna wyniku referendum, które możemy dzielić na ratyfikacyjne, mające wynik wiążący oraz opiniodawcze, będące jedynie wyrażeniem zdania przez obywateli. Ostatnimi rodzajami tego typu głosowania, są inicjowane przez polityków sprawujących władzę, znane, jako referendum kontrolowane oraz te, które powołuje opozycja, jako referendum niekontrolowane. Dotyczą one konkretnych rozwiązań problemów życia politycznego oraz stanowią niezwykle istotny test dla przedstawicieli narodu. Można dokonać, także rozróżnienia na uregulowane i nieuregulowane referenda. Różnica polega na jego opisaniu lub braku opisu w stosownych aktach prawnych. Ostatnim wartym wspomnienia czynnikiem jest przedmiot, nad którym się głosuje. Może to być zarówno konstytucja, co przekłada się w nazewnictwie na referendum konstytucyjne. W przypadku ustaw, terminologia działa tak samo. W przypadku tzw. referendum problemowego, spektrum zagadnień jest olbrzymie i może dotyczyć dowolnego zagadnienia z bieżącego funkcjonowania państwa.

Niezależnie od formy, referendum stanowi jedną z podstaw funkcjonowania ustroju Konfederacji Szwajcarskiej. Znamiennym jest fakt, że to właśnie w państwie Helwetów, instytucje demokracji bezpośredniej mają najbardziej tradycyjną i rozbudowaną strukturę na całym świecie. Dotyczy to, nie tylko samego szczebla federacji, lecz także wszystkich pozostałych. To stawia Szwajcarię na pozycji lidera względem odbytych referendów oraz inicjatyw powszechnych. W trójszczeblowej strukturze państwa, na poziomie Federacji, wyróżniamy trzy główne rodzaje referendów: obowiązkowe referendum konstytucyjne, referendum wprowadzane na wniosek odpowiedniego podmiotu oraz referendum zarządzane przez ustawową liczbą pełnoprawnych obywateli. Pierwsze dotyczy uzyskania większościowej zgody na zmiany w konstytucji lub jej samej, przez naród oraz kantony. Kolejne przeprowadza się na wniosek pięćdziesięciu tysięcy obywateli lub ośmiu kantonów. Głosowanie to dotyczy najczęściej ustaw federalnych, czy również umów międzynarodowych i przeprowadzane jest większością głosów pełnoprawnych obywateli. Ostatnim typem jest inicjatywa powszechna, w którym obywatele przedstawiają propozycje, wprowadzenia lub modyfikowania, bieżącego prawa. Musi to być wniosek podpisany przez sto tysięcy pełnoprawnych obywateli szwajcarskich. Podobnie sytuacja przedstawia się na szczeblu kantonalnym, gdzie pomimo różnic ustrojowych, mieszkańcom kantonów przysługuje referendum, na przykład, w razie zmiany konstytucji kantonalnej. Do tych kwestii możemy doliczyć także możliwość decydowania o ustawach kantonalnych oraz możliwości zaciągania kredytów przez władze. Nie ma to jednak zastosowania w przypadku kantonów, w których panuje stricte, demokracja bezpośrednia. W tym wypadku, obywatele nie potrzebują instrumentu referendum do decydowania w sprawach prawa kantonalnego, ponieważ sami je ustanawiają, uczestnicząc w zgromadzeniu ludowym. Adekwatnie jest w przypadku ostatniego stopnia helweckiego federalizmu, czyli gmin. Pamiętając o historycznej roli gmin w kreowaniu Federacji Szwajcarskiej „od doły do góry”, należy brać je pod szczególną uwagę. Są one najstarszą jednostką administracyjną, w której funkcjonują instytucje demokracji bezpośredniej, dlatego też, ta forma sprawowania rządów, była kluczowa. W zależności od konstrukcji politycznej danej gminy, tam gdzie spotykamy się z bezpośrednią formą rządów obywateli, pod głosowanie publiczne, może być poddany każda interesująca sprawa, przez każdego pełnoprawnego mieszkańca. W pozostałych gminach, władze lokalne często inicjują referenda obligatoryjne, dotyczące najważniejszych zagadnień, funkcjonowania samorządu terytorialnego. Dotyczy ono najczęściej gminnego prawa oraz finansów publicznych. W pozostałych kwestiach, obywatele mogą zarządzić referendum fakultatywne.

W perspektywie funkcjonowania demokracji na świecie, zdecydowanie zwyciężył model demokracji przedstawicielskiej. W zestawieniu z funkcjonowaniem demokracji bezpośredniej, możemy określić demokracje pośrednią, jako bardziej realny, lecz także ograniczony. Drugi wymieniony typ rządów, przedstawia się na globalnym tle, jako utopijny, przez liczbę krajów i obszarów, w którym funkcjonuje. Nie kiedy także, otrzymuje przywarę przestarzałego, ponieważ w współczesnej dynamice funkcjonowania reżimów politycznych, może się on wydawać ociężały. Mimo wszystko ma on w sobie więcej z idei demokracji, ponieważ po przez aktywne włączanie pełnoprawnych obywateli do procesów decyzyjnych na różnych szczeblach, nie ogranicza ich wyłącznie do wyboru swoich przedstawicieli. W pierwszym przypadku, to pośrednictwo w sprawowaniu władzy jest ograniczane. W ten sposób, Szwajcaria jako kraj, w którym funkcjonują różne modele sprawowania władzy, wykształciła unikatowy system polityczny. Podkreślenie instytucji demokracji bezpośredniej, która jest dostępna wszystkich szczeblach federacyjnego państwa Helwetów, stanowi światowy ewenement. W obliczu ewolucji samego reżimu, przez zmieniające się konstytucje, bardziej odpowiadające wyzwaniom swoich czasów, pod względem konstrukcyjnym, są potwierdzeniem tej tezy. Dzięki temu można było i wciąż można funkcjonować całościowo lub częściowo w systemie demokracji bezpośredniej w przekroju ponad siedmiuset lat. Ma to oczywiście odbicie w działaniu referendum obligatoryjnego jak i fakultatywnego. Pod względem całościowej specyfiki funkcjonowania wielu systemów, składający się w ogóle na jeden federalny, możemy określić ten kompromis różnorodności jako wykształconej demokracji „półbezpośredniej”.

Kluczem efektu oddziaływania, instrumentu referendum na szwajcarskie procesy decyzyjne jest ich mnogość rodzajowa. Podobnie jak zostało opisane na początku tego podrozdziału, referendum może przyjmować różną formę oraz dotyczyć różnych rzeczy w różnym zakresie. Zgodnie z ich rolą, należy dokonać podstawowego rozróżnienia na jego najważniejsze i najczęstsze odmiany oraz na jakiej zasadzie, są one przeprowadzane w helweckim reżimie. W pierwszym przypadku, gdy mówimy o referendum konstytucyjnym. Dotyczy to, jak sama nazwa wskazuje, prób zmiany całościowej lub częściowej Konstytucji Federalnej Konfederacji Szwajcarskiej. Na tym samym poziomie powołuje się także powszechne głosowanie krajowe, jeżeli państwo Szwajcarskie zamierza przystąpić do określonej organizacji międzynarodowej. Jest to typ referendum obligatoryjnego, dlatego też nie muszą być spełniane żadne warunki, by je powołać. Głosowanie natomiast odbywa się na zasadzie tzw. „podwójnej większości”. W przybliżeniu, oznacza to że, aby dany projekt tego typu, został przyjęty, ponad połowa uprawnionych do głosu Szwajcarów oraz większość kantonów(ponad trzynaście obecnie) musi zagłosować za prowadzeniem go w życie. Następnym w kolejności, jest referendum ustawodawcze(na poziomie federalnym). W tym przypadku, naród lub kantony mogą podać pod wątpliwość konstrukcje, forsowanej przez Zgromadzenie Federalne ustawy lub innych przepisów. Taka sama sytuacja jest stosowna, przy zawieraniu umów o charakterze międzynarodowym.  Ponieważ jest to typ referendum fakultatywnego, można je zorganizować na podstawie zebrania pięćdziesięciu tysięcy podpisów obywateli Szwajcarskich lub 8 kantonów.  Jeżeli projekt nie otrzyma poparcia ponad połowy narodu, skutkuje to jego anulowaniem. Innym ciekawym przypadkiem tego rodzaju kontroli społeczności helweckiej nad działaniem władzy federalnej jest referendum abrogacyjne. Ma ono zasadniczo dwa oblicza. Może być zarówno formą referendum fakultatywnego jak i obligatoryjnego. Wynika to z istoty przedmiotu głosowania, którym są tzw. „przepisy pilne”, które są wprowadzane od razu w życie. Jeżeli posiadają one konstytucyjną podstawę to wtedy mogą być zakwestionowane przez naród w liczbie pięćdziesięciu tysięcy podpisów, w ciągu roku i usunięte na drodze głosowania. Jeżeli jednak, nie mają one zgodności z przepisami panującej ustawy zasadniczej, to głosowanie nad tak funkcjonującymi przepisami, polegają przymusowemu referendum. Tym przypadku, by pozostały, musi pozytywnie wypowiedzieć się ponad połowa Szwajcarów oraz ponad połowa ich kantonów.  Tego rodzaju „hamująca” kontrola jest bezpośrednią przyczyną, dla której władze federalne, zanim wypracują i wprowadzą dane prawo, konsultują je z wszystkimi zainteresowanymi stronami. W ten sposób minimalizują możliwość zorganizowania danego referendum oraz wprowadzają sprawdzone jakościowo oraz chciane przez większą część obywateli prawo. Oczywiście dotyczy to wyłącznie powoływania referendum o charakterze fakultatywnym w zakresie możliwości prowadzania m.in. ustaw. Natomiast w zakresie sukcesu powodzenia najważniejszych polityczno-ustrojowych projektów, jest to wręcz niezbędne przy referendum obligatoryjnym. Jednakże w ten sposób skonstruowany system ma jeden podstawowy warunek swojego funkcjonowania, a jest nim czas na osiągnięcie wszystkich powyższych czynników. Jak jednak pokazuje praktyka, w przekroju 161 lat funkcjonowania Federacji Szwajcarskiej(1848-2009), zarówno większość referendum obligatoryjnych jak i fakultatywnych miały skutek pozytywny. Ilość nie przekłada się oczywiście na rangę, więc w tym miejscu należy rozpatrywać mniej lub bardziej istotne przedmioty głosowań i ich skutki. Do tych przypadków możemy zaliczyć sprawy związane z odrzuceniem członkostwa w Unii Europejskiej, jak i ratyfikacji części traktatów unijnych, w zakresie wzajemnej współpracy.

Stopień wykorzystywania instrumentu referendum, jako jednego z dwóch funkcjonujących instytucji demokracji bezpośredniej w Konfederacji Helweckiej, nie jest jednakowy dla wszystkich szczebli federacji. W tym wypadku należy zwrócić uwagę na podmioty współtworzące szwajcarską państwowość, czyli na kantony. Jak zostało już wcześniej wspomniane, kantony różnią się od siebie w zakresie wewnętrznych ustrojów, na tyle na ile pozwala Konstytucja Federalna Konfederacji Szwajcarskiej. Konkretniej, po przez pryzmat władz federalnych oraz narodu, który musi zaakceptować kantonalne konstytucje. W ten sposób możemy spotkać się z różnymi przedmiotami głosowań, szerszymi problemowo niż w przypadku szczebla federalnego. Dotyczy to m.in. referendów finansowych, administracyjnych, konkordacyjnych(od umów między kantonami), czy nawet referendów dotyczących konkretnych oświadczeń władz federalnych. W pozostałych kwestiach, sytuacja przedstawia się analogicznie do szczebla wyżej, co oznacza, że we wszystkich kantonach referendum konstytucyjne(dotyczące konstytucji kantonów) ma formę obligatoryjną. W przypadku referendum ustawodawczego sytuacja przedstawia się różnie. Na dwadzieścia sześć kantonów możemy wymienić grupę dwóch kantonów, gdzie jest ono niezbędne, grupę dziesięciu, gdzie nie ma ogólnego przepisu prawnego i w zależności od typu ustawy, referendum może mieć zarówno charakter obligatoryjny lub fakultatywny, oraz pozostałe czternaście kantonów gdzie jest ono przeprowadzane na żądanie. Możliwości w zakresie kontroli finansów, przez obywateli kantonów, w formie ogłaszania referendum, także są różnie. Sześć kantonów, przeprowadza obligatoryjne głosowanie, trzynaście kantonów na podstawie rozróżnienia rangi w tym zakresie, stosuje obowiązkowe lub nie referendum, zaś pozostała siódemka, wprowadza referendum finansowe, wyłącznie na prośbę swoich obywateli. W niektórych kantonach stosuje się również referendum administracyjne.

Efekt jaki wywołuje tak skomplikowana na różnych szczeblach, zależność i skutek instrumentu referendum można rozdzielić na cztery podstawowe segmenty. Pośród nich możemy wymienić kwestie oddziaływania tej instytucji na sam reżim polityczny, wraz z jego podmiotami. Następnie zależność między władzami federalnymi, a referendum oraz jego skutki. Kolejnym jest efekt jaki ten element demokracji bezpośredniej wywołuje w sferze gospodarki. Ostatnim zagadnieniem pozostaje, społeczeństwo, które kształtuje i jest kształtowane przez referendum. W tej ogólnej perspektywie możemy rozdzielić więc obie instytucje demokracji bezpośredniej w Szwajcarii. Jeżeli przyrównamy więc reżim helwecki do pojazdu mechanicznego to referendum będzie w tym wypadku tzw. „hamulcem” funkcjonowania systemu politycznego, ze względu na swoją funkcję kontrolną oraz możliwość wiążącej negacji działań władzy. Natomiast inicjatywa ludowa jest w tym wypadku przysłowiowym „pedałem gazu”, z powodu swojej roli innowacji w zakresie m.in. nowego prawa, jako wyraźny sygnał oczekiwań społeczności tego kraju wobec władzy.